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Opere pubbliche senza fondi
Investimenti in calo, project financing da rilanciare: conseguenze della soppressione del diritto di prelazione a favore del promotore

Di Andrea Mascolini, da www.italiaoggi.it 

È in calo il trend degli investimenti privati nelle opere pubbliche, ma sono in arrivo soluzioni normative per il rilancio del settore della finanza di progetto, sia sul versante parlamentare, sia sul versante ministeriale.

E’ questo il quadro che emerge nel settore del project financing dopo che il governo uscente ha soppresso il diritto di prelazione a favore del promotore e dopo che la Commissione europea ha censurato le norme italiane. La necessità di intervenire, e presto, sulla materia è ovviamente anche correlata alle scarse risorse del bilancio statale che non potrà certamente soddisfare da solo il fabbisogno infrastrutture; da qui il fermento di proposte, da quelle parlamentari, fra le prime presentate il 29 aprile, a quella del ministero delle infrastrutture che lascia in eredità al nuovo ministro una soluzione già pronta e sostanzialmente in linea con le istanze degli operatori del settore che da tempo chiedono di andare verso la gara unica.

I dati: calano le iniziative private. Le ultime rilevazioni condotte sulle procedure di finanza di progetto (Osservatorio del partenariato pubblico-privato – PPP, Cresme-Edilbox e Osservatorio Oice-Informatel) pongono in luce un rallentamento dei volumi di investimento privato in opere pubbliche. In particolare l’Osservatorio PPP rende palese la diminuzione delle gare su proposte del promotore di rilevante importo (una soltanto sopra i 50 milioni di euro) registrate nel mese di marzo (erano state tre nello stesso mese del 2007) e una generale diminuzione, nell’ultimo mese, dell’importo dei progetti. Un dato ulteriormente significativo è quello che evidenzia un aumento delle concessioni di iniziativa pubblica (in rialzo di un quarto nell’ultimo mese) a fronte di un sensibile calo delle iniziative di finanza di progetto attivate su proposta dei promotori: il calo delle gare effettuate partendo da proposte dei promotori è del 15% circa in numero e del 60% in valore. Anche secondo l’Osservatorio Oice Informatel la riduzione è evidente: in marzo le gare su progetto del promotore erano state 9 contro le 16 di febbraio e di gennaio. Lo spostamento delle concessioni di costruzione e gestione dal lato privato a quello pubblico segnala una minore propensione dei privati a farsi promotori di iniziative, elemento che, come si dirà, è strettamente correlato alle recenti modifiche normative. Infine, dal punto di vista dimensionale, va segnalato come le iniziative prevalenti riguardino investimenti di importo inferiore a un milione di euro.

La soppressione del diritto di prelazione e il ruolo del promotore
È evidente come la riduzione delle iniziative attivate dal promotore e il contemporaneo aumento delle concessioni di iniziativa pubblica siano il frutto della diminuita certezza per gli investitori dovuta alla soppressione del diritto di prelazione s favore del promotore che la legge Merloni, prima, e prima versione del Codice poi, contenevano. All’abrogazione del diritto attribuito al promotore di aggiudicarsi la concessione semplicemente adeguandosi alla migliore offerta scaturita dalla negoziazione fra le due migliori offerte emerse dopo la gara, si è giunti per prevenire la condanna dell’Italia dopo che la Commissione europea, sulla legge Merloni, aveva eccepito la violazione della par condicio, nonostante con la legge 62/2005 il legislatore avesse comunque previsto che nel bando di gara si desse notizia dell’esistenza del diritto di prelazione a favore del promotore. La Commissione europea, però, aprendo una nuova procedura contro l’Italia (31 gennaio 2008), relativa, questa volta, al Codice, pur avendo preso atto che il diritto di prelazione era stato abrogato, ha posto in evidenza come nella disciplina permanga una posizione di vantaggio per il promotore dovuta la fatto che egli partecipa soltanto alla procedura negoziata e, quindi, si confronta soltanto con i due migliori offerenti e la sua proposta non viene effettivamente confrontata con le altre due; anche in questo caso, quindi, vi sarebbe sempre una violazione della par condicio.

Con la sentenza del 21 febbraio 2008 la Corte di giustizia europea non ha però ritenuto ricevibili le censure mosse dalla Commissione europea per non avere indicato le norme violate dall’Italia, il che rende paradossale che sia stato eliminato il diritto di prelazione con una sentenza successiva che non ha accolto l’eccezione formulata dalla Commissione.

La soluzione proposta nel terzo decreto correttivo
L’esigenza di mettere mano nuovamente alla disciplina della finanza di progetto è avvertita dai tecnici del ministero delle infrastrutture che hanno messo a punto una bozza di decreto correttivo del Codice (sarebbe il terzo correttivo) che, oltre a rispondere agli altri rilievi della Commissione, riscrive integralmente la procedura per la scelta del concessionario, passando dalle tre fasi di oggi alla cosiddetta gara unica e facendo sì che il promotore non venga individuato prima della gara ma soltanto alla conclusione della gara che ha visto tutti gli operatori confrontarsi fra di loro.

Al di là della concreta possibilità di varare il decreto entro il 30 giugno (data di scadenza della delega), si tratta di una proposta fortemente innovativa e di estrema semplificazione che vede l’amministrazione pubblicare un bando di gara con uno studio di fattibilità, successivamente predisporre una graduatoria delle offerte e nominare promotore il primo in graduatoria. Nella fase di approvazione del progetto preliminare del promotore, se non vi sono richieste di modifiche progettuali il promotore si aggiudica la concessione; in caso contrario l’amministrazione negozia con il promotore o con i soggetti classificatisi dopo di lui. La soluzione prefigurata ha il pregio non solo di semplificare la procedura attuale, ma anche di porre sullo stesso piano tutti i concorrenti. In questo senso si può affermare che la soluzione delineata dal ministero delle infrastrutture potrebbe rispondere adeguatamente alle censure della Commissione europea sull’asserita posizione di vantaggio del promotore.

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